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原载《中国工商报》2014年1月28日第三版

只要存在政府管理，行使公共权力，就会有行政审批。行政审批是现代国家管理政治、经济、文化、社会等各方面事务的一种重要控制手段。无论是资本主义制度还是社会主义制度，行政审批都是政府进行公共管理的一种手段和方式。否定和取消行政审批，将导致无政府主义的混乱状态。新中国建立以来，行政审批经历了从高度集中的计划经济模式，到计划与市场相调节的模式，再到社会主义市场经济模式的不同阶段与时期，总的趋势是，行政审批的范围在缩小，事项在减少，时限在缩短，功能在优化，效率在提高。

一、行政审批及其制度的现状

行政审批并不是一个严格意义上的法律概念，泛指行政机关（包括国家授权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行政行为。以此为基本内容形成的一系列制度规范，统称为行政审批制度。我国目前并没有独立成章的行政审批法，现行的行政审批制度，散见于相关法律、法规和规范性文件，主要有批准（批复）、核准（包括许可、确认等）、审核（核转）、备案等形式。

批准：是指行政机关或授权单位，根据法律、行政法规、行政规章及有关文件，对行政相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等进行具有限制性管理的行为。批准最主要的特点是批准机关在指标额度内有选择决定权，即使符合规定的条件，也可以不批准。如发展和改革部门的投资建设项目审批。审批的结论一般采取批复或批准证书的方式。审批语言一般可表述为“予以批准”。特点是事前管理，行政相对人未取得批准前不得为之。对于批准机关的决定，行政相对人或利害关系人可以提出行政复议，但一般不可以提起行政诉讼。

核准：是指行政机关或授权单位，根据法律、行政法规、行政规章及有关文件，对行政相对人从事某种行为，申请某种权利或资格等，依法进行审查登记确认的行为。因此，在核准行政相对人的申请时，按照法定条件和程序进行审查确认即可。只要符合法定条件，都应当予以准许。当然，涉及有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项除外。核准的条件明确具体，具有操作性，便于登记确认。如企业登记注册，只要申请材料齐全、符合法定形式，均应当予以登记确认。核准又可分为行政许可和行政确认，一般采取颁发许可证、执照和资质证、资格证等方式。

行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政机关和法定授权的组织根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的具体行政行为。属于形成性、授益性行政行为，如机动车驾驶许可。

行政确认，是指行政机关和法定授权的组织依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。属于宣示性、中立性行政行为，如婚姻登记。

许可证和执照是行政机关根据相对人的申请颁发的允许其从事某种活动的行政许可书面证明。资质证是企业或其他组织能够从事某种活动的行政确认能力证明。资格证书是公民具备某种能力的行政确认书面证明。许可证、执照与资质证、资格证在性质上有一定区别，颁发许可证和执照是一种行政许可行为，而颁发资格证、资质证是一种行政确认行为，是公民或组织具备某种条件或者具备某种能力的证明，在某些情况下，它是取得许可证或执照的前提条件。核准的审批语言一般可表述为“予以核准”。特点是事中管理。未取得核准之前，行政相对人依照相关的章程、协议和议事规则作出的决议是合法有效的，但不得对抗善意第三人。对于核准机关的决定，行政相对人或利害关系人既可以提出行政复议，也可以提起行政诉讼。

备案：是指行政机关或授权单位，根据法律、行政法规、行政规章及相关规范性文件，为收集相对人相关信息,依法要求相对人报送与行政管理相关的材料,并对报送的材料进行收集、整理、存档备查的行为。如企业登记机关的公司章程备案、公司董事、监事、经理备案等。审批语言一般可表述为“予以备案”。特点是事后管理。即使没有取得备案，相关行为的有效性也不受此影响。行政备案属于事实行为，是相对人在程序上的义务，并不影响相对人的实体权利和义务,无论是否备案都不影响相对人从事相关活动的自由。由于行政备案本身并没有影响和改变相对人的实体权利和义务，对于备案机关的决定，行政相对人或利害关系人既不可以提出行政复议，也不可以提起行政诉讼。

审核：是指由本行政机关审查核实，报上级行政机关或其他机关审批的行为。如有关机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审核。审核（包括核转）属于政府机关系统内部的层级管理行为，与外部的一般行政申请相对人无关，不适用行政复议与行政诉讼，故不在此赘述。

我国目前的行政审批制度，在以往的社会经济管理中发挥过有益的作用，但随着改革的深入，已经越来越难以适应形势发展的需要了，有的甚至成为深化改革的制度性障碍，主要表现是：在体系上欠完备，行政审批的立法滞后，法律依据不足；在内容上欠完善，行政审批的边界不清，审批项目过多过细过于集中；在运行上欠优化，行政审批透明度不够，效率不高。这些，都亟待改革。

二、行政审批制度改革的基本原则与总体目标

行政审批制度改革是在国家的各项改革进入攻坚期和深水区，由相关问题倒逼产生的。简政放权，充分释放改革红利，激发投资者的创业热情，为市场投资主体和经营主体创造和提供更加宽松和便利的条件，已经成为社会共识，行政审批制度改革势在必行，刻不容缓。

 2013年3月，十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》指出：“深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”。行政审批制度改革，是转变政府职能的重要抓手。厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系，把错装在政府身上的手换成市场的手，充分发挥市场机制配置资源的作用，削减政府及部门的行政审批权力，是自我革命，犹如壮士断腕，这是改革的决心，是发展的需要，是人民的愿望。

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“（15）全面正确履行政府职能。进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。这就是行政审批制度改革的基本原则。《决定》为行政审批制度改革描绘了宏观路线图（形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系），确定了总体时间表（2020年完成）。这就是行政审批制度改革的总体目标。

《决定》强调：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。

关于发挥市场在配置资源方面的作用，从十八届二中全会表述的基础性作用，到十八届三中全会表述的决定性作用，不只是程度力度上发生了量的变化，而是思想认识上产生了质的飞跃。也客观反映了解放思想没有禁区，深化改革永无止境。

《决定》指出：“深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批”。

当前，以公司注册资本登记制度改革为切入点和突破口，进一步探索实行将商主体资格与市场经营资格相分离的工商登记制度改革，除涉及国家安全和公共安全的领域和行业外，一律实行“先照后证”，这将极大地倒逼和催生整个行政审批制度的颠覆式改革。一轮自上而下具有顶层设计的行政审批制度改革正在积极稳妥有序推进中。

三、行政审批制度改革的总体走向

按照中央提出的行政审批制度改革的基本原则和总体目标，结合各地在行政审批制度改革方面进行的探索与实践，这次行政审批制度改革的总体走向应当是：

1、完善行政审批立法。首先是对现行的相关行政审批事项进行系统的梳理、归集、分析和整合。该合并的合并，该下放的下放，该取消的取消，该调整的调整。如企业登记注册这类确立商主体资格的登记事项，无论从其行为对象、性质、内容、方式，还是法律效果，都不应当列入行政许可范畴，而应当归于行政确认范畴，甚至还可以纳入备案管理范畴。应当加强立法调研，尽快制定一部系统的《行政审批法》，将相关的批准、核准、备案等事项统一纳入其中，分章表述。其次，要厘清和理顺政府与市场的边界，改变管理理念、思维、方式与手段，尽可能的减少和取消批准事项，规范和调整核准事项，推行和扩大备案事项，大力推进审批事项由“批准、核准制”向“备案制”转变。还权于市场，放权于基层，按照非禁即入的原则，在对外商投资企业实行准入前国民待遇加“负面清单”管理模式的同时，对内资企业也可比照制定一个禁止或限制的行业目录，让境内投资主体在公开透明的条件下自主选择投资与经营项目，逐步由政府主导式的事前审批管理向市场引导式的事中事后跟踪管理转变，政府及部门要逐步将微观管理事务交与市场这只手来控制和调整，做到不越位、不错位、不缺位。

2、规范行政审批运行。权力可以导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。行政审批，是行使行政权力的一种典型方式，特别是批准和核准，涉及自然资源、公共利益和特殊权能的分配和授予，容易产生权力寻租空间，滋生腐败温床。不给好处不审批，给了好处乱审批的乱象屡禁不止。要破除部门利益，取消行政审批的一般性收费。行政审批属于政府的公共管理与服务项目，其行政成本应纳入各级财政预算支出，行政机关实施审批事项和对审批事项进行监督检查，不应收取登记费、资料费和证照工本费等相关费用，涉及有限自然资源开发利用（如矿产资源开采权）、有数量限制的公共资源配置（如城市出租汽车经营权）等审批事项，由法律、行政法规另行作出相应收费规定后方可收取相关费用，且不得与审批机关的部门利益挂钩。只有把权力关进制度的笼子，规范行政审批运行，在设定实体条件和审批程序上立法立规，并严格监督执行，才能确保行政审批适当履行，更好地服务经济社会发展。

3、提高行政审批效率。过去，有的行政审批机关和工作人员办事拖拉，效率不高，“门难进、脸难看、事难办”的现象时有发生，受到人民群众特别是行政审批相对人的诟病。改革行政审批制度，重点是简政放权，关键是提高审批效率。一是要改善审批方式。一项申请涉及由两个以上行政机关分别实施的，应当由首次受理的审批机关抄告相关审批机关，采取联合办理或者并联审批的方式，不得搞串联式的审批旅行。同时，积极创造条件，推行行政审批机关集中办公的政务服务中心模式，为申请人提供审批便利。二是要缩短审批时限。审批时效要提速，一般审批事项，材料齐全、符合法定形式的，应当当场作出审批决定，并在当天或者顺延的第二个工作日颁发审批书面证明（含批文、批准证书、执照、许可证、资质证、资格证等）；需要核实材料进行实质审查的，应当当场决定予以受理，在三个工作日内作出审批决定并核发审批书面证明。

行政审批制度改革，牵动广大人民群众和社会各界的切身利益，涉及面广，关注度高，既要积极勇敢，又要稳妥慎行。我们相信，在中央的坚强领导和统一部署下，在各地各部门的积极参与和有力推动下，这项改革一定能够达到预期目标。